《中国土地制度》PPT课件 谭荣 浙江大学

 
课件内容： 
第一章 绪论 
土地是一种可兹利用的自然资源。在人类社会发展的不同阶段，土地对人类的功能也在不断变化。越是土地用途变化频繁的阶段，人类对土地利用秩序的诉求就越明显。秩序的形成离不开人类自我形成的包括习俗、价值规范和强制规则的三类制度。土地利用秩序也离不开各类土地制度，而不同制度都是套嵌在相应的政治、经济和社会背景中。中国特色的土地制度体系主要包括土地产权及权属制度、土地规划及用途管制制度、土地使用及市场制度等三大核心制度。为了理解这些土地制度，四层次分析框架能够用来解释制度的形成和变化，而三维度的分析框架则可以用来评价制度。 
1.1 土地的重要性 
1.2 制度的重要性 
1.3 理解土地制度 
1.4 中国土地制度的四个层次 
1.5 “效率-分配-损耗”：土地制度的比较分析 
1.6 本课程的结构：制度及变迁、热点问题、理论讨论 
第二章 土地产权制度 
产权可以细分为产权束，同时还可以重新组合成新的产权制度体系来适应约束或协调的目的。产权在发挥作用的同时也产生相应的成本，实践中需要在成本收益上进行权衡来实现产权的效率。产权还决定了收益的分配。实现人类互动的效率和收益的分配是产权存在的主要原因。中国土地的所有权只存在全民所有和集体所有两类，但实践中多通过衍生的各类使用权来发挥产权的作用。新中国以来农村土地产权和城市土地产权制度变迁揭示了这种不断衍生的过程。而威廉姆森四个层次的分析框架能够帮助理解产权变迁的原因。产权制度在实践中为了得到认定和实施，还需要调查、登记等两项前置制度，以及分级代理和股份制改革两项后续制度。 
2.1 理解产权 （上） 
2.2 理解产权 （下） 
2.3 中国土地产权：所有权、城市国有土地使用权 
2.4 中国土地产权：农村集体土地使用权 
2.5 解释中国农村土地产权制度变迁 
2.6 解释中国城市土地产权制度变迁 
2.7 产权的两项前置制度 
2.8 产权的两项后续制度 
第三章 中国土地产权之谜 
本章从央地关系的视角出发，刻画了一种“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”的治理结构，这种央地间的治理结构是理解中国土地产权之谜的钥匙。本文进一步通过改革开放以来中央和地方在土地管理上的四轮互动来印证上述治理结构。在前两轮的互动中，因为中央对地方在土地经济管理上的依赖而不得不对地方让步；而后两轮的互动中，中央因其管理目标上的调整而设计了四个妙招，推动地方政府不仅继续努力实现土地经济效益，也不得不重视经济高质量发展、存量用地优化、农民利益反哺，以及生态文明建设等目标。这些互动过程也揭示了中央政府在土地经济和非经济目标上的动态权衡会不断塑造上述治理结构的具体内容。可以说，中国土地产权在治理结构上的稳定但在内容上的不断优化，保障中国土地产权能够发挥其绩效。 
3.1 中国的土地产权之谜与经济增长之谜 
3.2 地方政府代理国有土地所有权的激励机制（上） 
3.3 地方政府代理国有土地所有权的激励机制（下） 
3.4 地方政府代理国有土地所有权的约束机制 
3.5 央地代理所有权的第一轮互动：招拍挂的尴尬 
3.6 央地代理所有权的第二轮互动：中央收权与地方应对 
3.7 央地代理所有权的第三轮互动：节约集约和存量优先 
3.8 央地代理所有权的第四轮互动：治理重塑和审批放权 
3.9 纵向政府关系下的土地产权治理结构 
第四章 土地规划制度（上） 
土地是一种特殊的商品，其利用过程需要规划制度的约束与协调。中国土地规划制度从无到有先后经历了四轮的变化。在规划制度演变过程中形成了中国特色的“分区管制+指标控制”的用途管制制度。 
4.1 理解土地规划（上） 
4.2 理解土地规划（中） 
4.3 理解土地规划（下） 
4.4 土地利用总体规划（上） 
4.5 土地利用总体规划（下） 
4.6 土地用途管制 
第五章 土地规划制度（下） 
中国建立了集中在中央和省级政府的各类审批制度。另外，作为对属于事前权力设定的审批权的补充，土地督察制度是一种事后权力的设定。这些内容都体现了中国土地规划具有计划经济时代制度的路径依赖。空间规划是党的十九大以来国家对规划体系重塑的重大制度创新，体现了国家对空间类型规划从制度体系到制度内容上的现代化追求。 
5.1 土地审批制度（上） 
5.2 土地审批制度（下） 
5.3 土地督察制度 
5.4 空间规划和空间用途管制(上) 
5.5 空间规划和空间用途管制(中) 
5.6 空间规划和空间用途管制(下) 
第六章 刚性土地规划的弹性创新 
“从上向下”设置和分配的土地规划指标，属于对计划经济体制的路径依赖，但同时面临潜在的低效和不公问题。为了解决这种低效和不公，地方政府在现有的体制机制框架下积极寻找了各种创新。本章详细介绍了早期的经典的以整理和复垦指标为手段来换取新增建设用地占用耕地指标的“浙江模式”，从而引出了两轮中央和地方之间在刚性管制和弹性创新的互动。城乡建设用地增减挂钩、重庆地票等都属于这个过程中的重要模式。除了对弹性效率的讨论，本章还通过对比浙江义乌的城乡新社区集聚和山东一些地方的合村并居，进一步揭示了为了实现弹性效率而可能出现的公平公正问题。基于这些内容，本章总结了刚性规划的弹性创新需要关注的正面和负面影响。 
6.1 浙江模式与土地发展权（上） 
6.2 浙江模式与土地发展权（下） 
6.3 城乡建设用地增减挂钩和“重庆地票” 
6.4 “城乡新社区集聚”与“合村并居”的区别 
6.5 规划管制与市场配置：替代还是弥补 
第七章 土地市场制度（上） 
本章详细介绍了中国土地市场制度的发展历程，重点介绍了快速发展时期土地市场制度建设的阶段性成果——六个子市场的割裂体系内容。六个子市场在实现土地资源配置效率提升的同时，也面临着逐渐与经济社会发展的外部条件不匹配的新问题。这些都为理解中国土地市场制度的内容和分析市场制度的影响奠定了基础，更为讨论后续深化改革时期土地市场制度创新埋下了伏笔。 
7.1 理解土地市场：市场的制度本质 
7.2 理解土地市场：土地市场制度 
7.3 中国土地市场制度的建设过程（上） 
7.4 中国土地市场制度的建设过程（下） 
7.5 快速发展时期的土地市场制度 
7.6 深化改革时期的土地市场制度：征地制度改革 
第八章 土地市场制度（下） 
本章详细介绍了深化改革时期土地市场制度改革的内容。以前一章中“六个子市场”的市场结构为起点，党的十八大以来国家对土地市场制度进行了系统的改革创新。从国有土地一级市场、二级市场、征地制度、集体经营性建设用地入市制度和宅基地制度都进行了完整的改革。这些改革都体现了农民的权益越来越受到保护和尊重，市场对城乡土地配置的作用也越来越明显。 
8.1 深化改革时期的土地市场制度：国有土地一级市场改（上） 
8.2 深化改革时期的土地市场制度：国有土地一级市场改革（下） 
8.3 深化改革时期的土地市场制度：国有土地二级市场改革 
8.4 深化改革时期的土地市场制度：集体经营性建设用地入市改革（上） 
8.5 深化改革时期的土地市场制度：集体经营性建设用地入市改革（下） 
8.6 深化改革时期的土地市场制度：宅基地制度改革 
第九章 土地市场化与政府角色 
本章以深化改革时期农村土地三项制度改革过程中的典型案例为例，详细讨论了集体土地市场化过程中的影响因素、效率与收益分配、政府与市场的作用等三类问题。集体经营性建设用地的三个案例比较，揭示了区位和制度是当前中国农村土地市场化的重要影响因素。浙江义乌宅基地改革从1.0到4.0的模式演化，揭示了不同治理结构对土地利用效率和土地发展权引致收益再分配的影响不同。留用地的三个案例则揭示了地方政府随着经济社会外部条件的变化而出现了差异化的政策工具偏好。这些内容都刻画了农村土地市场化过程中政府与市场在两个层面上的相互关系。 
9.1 集体经营性建设用地入市：政府有为促市场有效（上） 
9.2 集体经营性建设用地入市：政府有为促市场有效（下） 
9.3 宅基地改革中的政府角色：向空间要地 
9.4 宅基地改革中的政府角色：向发展权要钱 
9.5 征地补偿的市场化：留用地政策的先行者（温州） 
9.6 征地补偿的市场化：留用地政策的获益者（杭州） 
9.7 征地补偿的市场化：留用地政策的效仿者（和林格尔） 
9.8 留用地政策的异化与演化：政府的激励与选择 
第十章 耕地保护制度 
耕地保护是土地行政管理的“起源”。中国设立国家土地管理局的一大核心职能就是耕地保护，并一直延续至今。在耕地保护演化的过程中，中国出台了耕地占补平衡制度、塑造了从数量到质量再到生态的耕地的“三位一体”的保护。为了增加耕地，从早期的土地开发整理复垦演化成现阶段的全域土地综合整治。这些都体现了耕地保护制度与时俱进的过程。新时代随着耕地保护目标的更新，耕地保护战略和政策工具体系也进一步完善。 
10.1 经济发展与耕地保护（上） 
10.2 经济发展与耕地保护（下） 
10.3 耕地占补平衡制度 
10.4 耕地从数量、质量再到生态的保护 
10.5 从土地开发整理和复垦到全域土地综合整治 
10.6 新时代耕地保护的目标导向 
10.7 新时代耕地保护的两大战略任务与两类战略措施 
10.8 中国耕地保护制度和政策梳理 
第十一章 耕地保护的激励机制 
本章主要回应了耕地保护在实践中的两个热点问题。一是为什么国家强调要保护18亿亩耕地红线。二是如何激励地方政府开展具有公共物品特征的耕地保护。这两个热点问题的背后都反映着在耕地保护中的中央与地方的关系。耕地保护属于公共物品，市场机制一般很难发挥作用，需要政府主动提供。但因为中国特有的央地关系下的激励机制，导致地方政府一般不愿意积极开展耕地保护，如何激励地方的主动性，项目制提供了一个新颖的视角。项目制体现了中央对地方在治理机制上的分权。 
11.1 保护18亿亩耕地的由来 
11.2 “18亿”是个科学的数字吗？ 
11.3 耕地保护属于公共物品供给 
11.4 如何激励地方政府的耕地保护：“项目制” 
11.5 耕地保护中的项目制：以土地整治项目运作为例（上） 
11.6 耕地保护中的项目制：以土地整治项目运作为例（下） 
11.7 土地整治项目制的分权效果 
第十二章 耕地生态占补平衡机制 
本章主要讨论了耕地生态价值保护的热点问题和制度设计。建立耕地生态占补制度，需要政府与市场的合力。耕地的生态服务价值因为其无形且很难确权，导致市场机制无法自动形成。但政府全盘接管，也往往造成配置效率和供给效率的低下。如何激励各类主体积极保护和供给耕地生态价值，实现经济发展占用耕地过程中的生态价值占补平衡，探索政府与市场结合的治理机制是颇受实践和理论关注的方向。在介绍德国的生态账户和美国的湿地银行制度后，本章梳理了现有的针对土地生态价值的各类市场机制的模式和案例。在这些案例中，都体现了政府规制是市场机制的前提性制度。因此，对于中国耕地生态占补平衡机制，本章给出了包含政府购买、一级市场和二级市场相结合的制度体系。 
12.1 耕地占补平衡忽视生态价值平衡 
12.2 生态占补的海外经验：德国的“生态账户” 
12.3 生态占补的海外经验：美国的“湿地银行” 
12.4 生态服务价值实现的市场机制（上） 
12.5 生态服务价值实现的市场机制（下） 
12.6 中国耕地生态占补的市场机制初探 
第十三章 土地制度变迁、热点和理论：回顾与展望 
本章是本课程的终章。它解释了本课程的设计思路，重点回顾了四类土地制度的变迁过程、热点问题和相应的理论基础，并说明了四个层次制度分析框架和三维的制度评价框架的运用过程。在最后，本章还详细说明了《中国土地制度》这门慕课的价值观。“损有余而补不足”是解决“涓滴模式”制度悖论的一种价值观。通过社会内部适当再分配，不仅以“损有余而补不足”的逻辑来解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，更是通过对土地经济和非经济价值间的统筹权衡来实现对资源保护的激励。土地资源管理专业的大学生要理解并践行这种价值观，肩负起土地资源治理体系现代化的责任。 
13.1 土地四类制度体系 
13.2 土地制度变迁四个阶段 
13.3 解读土地制度热点问题（上） 
13.4 解读土地制度热点问题（下） 
13.5 理解中国土地治理的体制机制 
13.6 土地治理的效率、分配与损耗 
13.7 献给土地资源管理专业的同学们